Službeni glasnik BiH, broj 36/25

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-8/25, rješavajući zahtjeve Denisa Zvizdića, predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, jedanaest poslanika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i Željka Komšića, člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (1) i (2) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Seada Palavrić, predsjednica Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Mirsad Ćeman, sudija Helen Keller, sutkinja Marin Vukoja, sudija na sjednici održanoj 29. maja 2025. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevima Denisa Zvizdića, predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, jedanaest poslanika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i Željka Komšića, člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine, za ocjenu ustavnosti Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25) i Pravilnika o postupku kandidovanja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/25),

utvrđuje se da Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25) i Pravilnik o postupku kandidovanja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/25) nisu u skladu sa čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

U skladu sa članom 61. st. (1) i (2) Pravila Ustavnog suda, Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25) i Pravilnik o postupku kandidovanja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/25) stavljaju se van snage i prestaju važiti od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske" ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25 od 5. marta 2025. godine i broj 25/25 od 21. marta 2025. godine).

Na osnovu člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, prestaje pravno djelovanje Odluke o privremenoj mjeri broj U-8/25 od 7. marta 2025. godine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Denis Zvizdić, predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac Zvizdić), podnio je 6. marta 2025. godine Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25; u daljnjem tekstu: Zakon o VSTSRS). Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražio da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi privremeno stavio van snage Zakon o VSTSRS do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti. Zahtjev je evidentiran pod brojem U-8/25.

2. Jedanaest poslanika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Parlamentarna skupština), i to: Šerif Špago, Edin Ramić, Safet Kešo, Midhat Čaušević, Nermin Mandra, Denijal Tulumović, Amor Mašović, Šemsudin Dedić, Milan Dunović, Vlatko Glavaš i Zlatan Begić (u daljnjem tekstu: podnosioci poslanici), podnijelo je 7. marta 2025. godine zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o VSTSRS. Podnosioci zahtjeva su, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražili da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi stavio van snage Zakon o VSTSRS do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti. Zahtjev je evidentiran pod brojem U-9/25.

3. Željko Komšić, član Predsjedništva Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac Komšić), podnio je 7. marta 2025. godine zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o VSTSRS. Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražio da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi stavio van snage Zakon o VSTSRS do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti. Zahtjev je evidentiran pod brojem U-12/25.

4. Podnosilac Zvizdić podnio je 28. marta 2025. godine zahtjev za ocjenu ustavnosti Pravilnika o postupku kandidovanja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/25; u daljnjem tekstu: Pravilnik). Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražio da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi stavio van snage Pravilnik do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti. Zahtjev je evidentiran pod brojem U-15/25.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

5. Ustavni sud je Odlukom o privremenoj mjeri broj U-8/25 od 7. marta 2025. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba) usvojio zahtjev podnosioca Zvizdića i privremeno stavio van snage ab initio Zakon o VSTSRS. Odlukom o privremenoj mjeri su također privremeno stavljeni van snage svi akti doneseni na osnovu Zakona o VSTSRS i privremeno je zabranjeno svim zakonodavnim, izvršnim i sudskim institucijama u Republici Srpskoj, kao i svim službenim ili odgovornim osobama u tim institucijama Republike Srpske ili jedinicama lokalne samouprave ili bilo kojem organu jedinice lokalne samouprave, kao i službenim ili odgovornim osobama iz Republike Srpske koje obavljaju dužnost u institucijama Bosne i Hercegovine da preduzimaju bilo kakve radnje na osnovu tog zakona.

6. Rješenjem Ustavnog suda broj U-8/25 od 2. aprila 2025. godine (dostupno na www.ustavnisud.ba) utvrđeno je da ministar pravde Republike Srpske Miloš Bukejlović nije postupio po Odluci Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o privremenoj mjeri broj U-8/25 od 7. marta 2025. godine koja je istog dana stupila na snagu, odnosno da je postupio suprotno zabrani iz stava (5) dispozitiva te odluke jer je donio i objavio Pravilnik.

7. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, 10. i 18. marta 2025. godine je od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština), a 24. aprila 2025. godine od Ministarstva pravde Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) zatraženo da dostave odgovore na zahtjeve u roku od 30 dana od prijema dopisa.

8. Narodna skupština nije dostavila odgovor na zahtjeve, dok je Ministarstvo pravde dostavilo odgovor na zahtjev.

9. S obzirom na to da se zahtjevima pokreću ista ili slična ustavna pitanja, Ustavni sud je, u skladu sa članom 32. Pravila Ustavnog suda, odlučio da sve navedene zahtjeve spoji i donese jednu odluku pod brojem U-8/25.

III. Zahtjevi

a) Navodi iz zahtjeva broj U-8/25

10. Podnosilac Zvizdić smatra da osporeni Zakon o VSTSRS nije u skladu sa čl. I/2, III/3.b) i III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Naveo je da je kao predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine ovlašten za podnošenje zahtjeva za ocjenu ustavnosti. Također smatra da je nesporno da je, u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud nadležan da odlučuje o tome jesu li odredbe ustava ili zakona entiteta u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.

11. U odnosu na navode o nesaglasnosti osporenog zakona s odredbom člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je ukazao na praksu Ustavnog suda iz Odluke broj U-2/22 te je istakao da entiteti ne mogu preuzimati državne nadležnosti niti ih vraćati nakon što su već prenesene na nivo Bosne i Hercegovine. Zatim je naveo da je formiranje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: VSTVBiH) bio zahtjev Evropske unije i da je to ocijenjeno kao najbolji način za osiguranje potpuno ujednačenih standarda u pogledu imenovanja i disciplinske odgovornosti sudija i tužilaca na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine. Također je ukazao na to da je VSTVBiH uspostavljen na osnovu Sporazuma o prenosu određenih nadležnosti entiteta kroz osnivanje VSTVBiH (u daljnjem tekstu: Sporazum o VSTVBiH). Na osnovu tog sporazuma i u smislu člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine, Parlamentarna skupština je donijela Zakon o VSTVBiH, na osnovu kojeg je Bosna i Hercegovina postala nadležna za to pitanje. Zbog toga podnosilac zahtjeva smatra da bi stupanje na snagu osporenog zakona predstavljalo ogroman korak unazad u kontekstu evropskih integracija Bosne i Hercegovine te općenito u pogledu vladavine prava i pravne sigurnosti na teritoriji Bosne i Hercegovine.

12. U vezi s navodima o nesaglasnosti osporenog zakona s odredbama člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je naveo da je uspostavljanje VSTVBiH izvršeno u potpunosti u skladu sa članom III/5.b) Ustava Bosne i Hercegovine, koji je dao mogućnost entitetima da započnu pregovore s ciljem uključivanja i drugih pitanja u nadležnost institucija Bosne i Hercegovine. U skladu s tom odredbom, kako je istaknuto, oba doma Parlamentarne skupštine usvojila su Zakon o VSTVBiH, čime je taj zakon postao punopravni dio ustavnog i pravnog poretka Bosne i Hercegovine. Također, ukazano je da je Ustavni sud u Odluci broj U-11/08 od 30. januara 2009. godine, prilikom razmatranja zahtjeva za ocjenu ustavnosti Zakona o VSTVBiH, zaključio da je postojao valjan pravni osnov za donošenje navedenog zakona, odnosno da je taj zakon donesen u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine. Na osnovu toga, podnosilac zahtjeva smatra da nije postojao ustavni osnov da entiteti tu dodatnu nadležnost Bosne i Hercegovine na bilo koji način preuzmu ili reguliraju na drugačiji način. U tom pogledu ukazuje da je jedino organ koji je uspostavio VSTVBiH, a to je Parlamentarna skupština, mogao donijeti bilo kakvu odluku o uređenju VSTVBiH. Također, podnosilac zahtjeva navodi da je Vijeće ministara Bosne i Hercegovine na sjednici od 4. marta 2025. godine utvrdilo Prijedlog zakona o VSTVBiH s prijedlogom Parlamentarnoj skupštini da ga razmatra po skraćenoj proceduri s ciljem ispunjavanja prioriteta u procesu pristupanja Evropskoj uniji. Zbog toga podnosilac zahtjeva smatra da ne postoji nijedan pravni argument koji može osporiti valjanost uspostavljanja VSTVBiH, odnosno da je prima facie jasno da Zakon o VSTSRS nije u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.

13. Obrazlažući nesaglasnost osporenog zakona sa članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je naveo da je tom odredbom jasno uspostavljena obaveza da entiteti kao administrativno-teritorijalne jedinice moraju poštovati sva načela i proceduralne norme propisane Ustavom Bosne i Hercegovine te da se moraju pridržavati odluka institucija Bosne i Hercegovine. Dalje je naveo da Zakon o VSTVBiH predstavlja odluku institucija Bosne i Hercegovine te da je taj zakon morao biti poštovan. Međutim, uprkos tome, Narodna skupština je donošenjem osporenog zakona dovela do kolizije dvaju zakona, pri čemu je, prema sistemu hijerarhije pravnih normi, jasno da je državni zakon iznad bilo kojeg entitetskog propisa. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva ukazuje da iz člana 1. Zakona o VSTSRS proizlazi namjera entitetskog zakonodavca da "osnuje Visoki sudski i tužilački savjet Republike Srpske" (u daljnjem tekstu: VSTSRS), dok je u članu 3. tog zakona propisano: "Savjet je samostalan i neovisan organ u Republici Srpskoj". S druge strane, kako je navedeno, važeći državni zakon u članu 1. propisuje osnivanje VSTVBiH, dok stav (2) istog člana izričito navodi: "Vijeće je samostalan organ Bosne i Hercegovine i ima svojstvo pravne osobe." Podnosilac zahtjeva dalje ističe da iz sadržaja osporenog zakona proizlazi da se njime reguliraju sva pitanja koja su već uređena na državnom nivou te da Republika Srpska nema zakonodavnu nadležnost da donosi propise o uređenju i funkcioniranju entitetskog pravosuđa van odredbi državnog zakona. Osim toga, ukazuje da se kolizija jasno ogleda u formulaciji člana 198. Zakona o VSTSRS, koji regulira prelazne i završne odredbe. Tom odredbom je propisano da "svi nosioci pravosudnih funkcija koji su imenovani odlukom [VSTVBiH] prije stupanja na snagu ovog zakona ostaju i dalje na dužnostima u sudovima i javnim tužilaštvima Republike Srpske na kojima se nalaze u trenutku stupanja na snagu ovog zakona". Time se, prema ocjeni podnosioca zahtjeva, potvrđuje da je jasna intencija entitetskog zakonodavca da nakon stupanja na snagu ovog zakona, kako to definira član 200. spornog zakona, u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu Pravilnika iz člana 6. stava 2, de facto izvrši razvlašćivanje VSTVBiH. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva je ukazao da je predsjednik Republike Srpske u više navrata javno izjavio da "srpski predstavnici u pravosudnim institucijama i drugim institucijama Bosne i Hercegovine ne smiju ostati na svojim radnim mjestima", te da, ako to učine, "čine izdaju srpskog naroda". Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, time se ukazuje na diskriminatornu i neustavnu namjeru koja se očituje u kršenju ljudskih i radnih prava zaposlenika državnih pravosudnih institucija koji dolaze iz reda srpskog naroda. Također, podnosilac zahtjeva ističe da se, uzimajući u obzir i ostala tri zakona s 18. posebne sjednice Narodne skupštine od 27. februara 2025. godine (Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija Bosne i Hercegovine, Zakon o dopuni Krivičnog zakonika Republike Srpske i Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija), kao i izjave ključnih funkcionera vlasti u Republici Srpskoj, može utvrditi i ratio donošenja osporenog zakona, koji se sastoji u namjeri da se "razbije i podijeli državno pravosuđe".

b) Navodi iz zahtjeva broj U-9/25

14. Podnosioci poslanici navode da je donošenjem osporenog Zakona o VSTSRS entitetski zakonodavac postupio suprotno čl. I/2, III/3.b) i III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

15. U odnosu na navode o nesaglasnosti osporenog zakona s odredbom člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosioci zahtjeva navode da je Parlamentarna skupština kao zakonodavni organ Bosne i Hercegovine usvojila Zakon o VSTVBiH. Navode da je Ustavni sud ranije utvrdio da se entiteti i sve njihove administrativne jedinice moraju u potpunosti pridržavati Ustava Bosne i Hercegovine koji je priznao normativnu hijerarhiju između državnog ustava i entitetskih pravnih sistema. Donoseći osporeni Zakon o VSTSRS, kojim se preuzima reguliranje materije koja je u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine i koja je već regulirana Zakonom o VSTVBiH, entitetski zakonodavac je postupio suprotno odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, što osporeni zakon čini neustavnim.

16. Obrazlažući nesaglasnost osporenog zakona sa članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, podnosioci zahtjeva navode da entiteti i drugi nivoi vlasti u Bosni i Hercegovini uživaju ustavnu autonomiju, ali je, prema navedenoj odredbi, ta autonomija podređena obavezi entiteta, kao i drugih administrativnih jedinica da se pridržavaju Ustava Bosne i Hercegovine i "odluka institucija Bosne i Hercegovine". Navode da je Parlamentarna skupština usvojila Zakon o VSTVBiH i da on stoga predstavlja odluku institucija Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahtjeva ukazuju da je Zakonom o VSTVBiH, između ostalog, propisano da raniji entitetski zakoni kojima je regulirana ova materija prestaju da važe danom stupanja na snagu tog zakona (član 192. Prestanak važenja dosadašnjih zakona). Također je propisano da se ostali entitetski zakoni ili njihove odredbe moraju uskladiti s tim zakonom, a da odredbe koje nisu u skladu s njim prestaju da važe (član 93. Usklađivanje zakona). Stoga smatraju da je donoseći osporeni Zakon o VSTSRS entitetski zakonodavac postupao suprotno obavezama entiteta da poštuju "odluke institucija Bosne i Hercegovine", što taj zakon čini protivnim odredbama člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

17. U vezi s navodima o nesaglasnosti osporenog zakona s odredbama člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosioci zahtjeva navode da su bosanskohercegovački entiteti sklopili Sporazum o VSTVBiH, kojim je pitanje odgovornosti za samostalnost, nezavisnost, nepristrasnost, stručnost i efikasnost pravosuđa na nivou entiteta i Bosne i Hercegovine prenesena u nadležnost Bosne i Hercegovine. Usvajajući Zakon o VSTSRS entitetski zakonodavac je ušao u nadležnosti koje je ranije Sporazumom o VSTVBiH prenio u nadležnost Bosne i Hercegovine, te na taj način prekršio odredbe člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

18. Podnosioci zahtjeva navode da su takvim postupanjem vlasti entiteta Republika Srpska dovele u pitanje odredbe člana III/3. Ustava Bosne i Hercegovine o podjeli nadležnosti između Bosne i Hercegovine kao države i njenih entiteta. U obrazloženju Prijedloga zakona o VSTSRS "predlagač" se pozvao na član III/3. Ustava Bosne i Hercegovine kojim je propisano da sve što nije u izričitoj nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine jest u nadležnosti entiteta. Međutim, "predlagač zakona" u potpunosti je ignorirao odredbu člana III/5.a) kojom se određuje na koji način država Bosna i Hercegovina može dobiti nadležnosti koje nisu izričito navedene kao njene u članu III/1. Ustava Bosne i Hercegovine. Navode da je Ustavni sud pojasnio pitanje podjele nadležnosti u predmetima br. U-5/98 (tačka 12) i U-26/01 (tačka 22) navodeći: "Ustav Bosne i Hercegovine stvara ovlasti ne samo u okviru općeg sistema podjele nadležnosti člana III. Utemeljenjem institucija države Bosne i Hercegovine, Ustav im, također, dodjeljuje manje-više specifične ovlasti, što se može vidjeti iz člana IV/4. za Parlamentarnu skupštinu ili člana V/3. za Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, a koje nisu nužno ponovljene u nabrajanju člana III/1. Tako je, npr. Predsjedništvu dodijeljena nadležnost civilne komande nad oružanim snagama u članu V/5.a), iako član III/1. ne navodi izričito vojna pitanja u okviru nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Stoga se mora zaključiti da pitanja koja nisu izričito nabrojana u članu III/1. nisu nužno u isključivoj nadležnosti entiteta na isti način na koji entiteti mogu imati rezidualne nadležnosti u odnosu na odgovornosti institucija Bosne i Hercegovine."

c) Navodi iz zahtjeva broj U-12/25

19. Podnosilac Komšić navodi da je osporeni zakon u suprotnosti sa čl. I/2, III/3.b) i III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Navodi da iz Preambule Ustava Bosne i Hercegovine proizlazi da državni zakonodavni organ – Parlamentarna skupština ima pravo da donosi propise koji se primjenjuju na sve stanovnike Bosne i Hercegovine podjednako, bez obzira na to u kojoj od administrativnih jedinica (entitet, kanton, grad i općina) žive, zbog toga što suverenitet pripada državi Bosni i Hercegovini. Dalje navodi da nije moguće da organ nižeg nivoa vlasti preuzme dio suvereniteta države Bosne i Hercegovine i da svojim propisima osporava ili mijenja provođenje propisa koje je usvojila Parlamentarna skupština. Podnosilac zahtjeva navodi da su entiteti formalno dali saglasnost za donošenje Zakona o VSTVBiH i da je taj zakon više puta mijenjan. Te izmjene su vršene na osnovu člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine koji Parlamentarnoj skupštini daje nadležnost da donosi sve zakone koje smatra potrebnim, što je izraz suvereniteta Bosne i Hercegovine. Međutim, kako to podnosilac zahtjeva obrazlaže, Ustav Bosne i Hercegovine ne propisuje mogućnost "povlačenja saglasnosti entiteta", niti da entiteti svojim zakonima preuzimaju nadležnost državnih organa vlasti. Navodi da jedini način na koji se može intervenirati na bilo koji zakon koji je donijela Parlamentarna skupština jest promjenom ili stavljanjem van snage tih zakona upravo u okviru Parlamentarne skupštine. Stoga smatra da je osporeni Zakon o VSTSRS u suprotnosti sa čl. I/2, III/3.b) i III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

d) Navodi iz zahtjeva broj U-15/25

20. Podnosilac Zvizdić smatra da je osporeni pravilnik u suprotnosti sa čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Navodi da je ministar pravde Republike Srpske donio osporeni pravilnik 7. marta 2025. godine, koji je 21. marta 2025. godine objavljen u "Službenom glasniku Republike Srpske", te je stupio na snagu narednog dana. U vezi s tim navodi da je osporeni pravilnik formalno na snazi od 22. marta 2025. godine iako je Ustavni sud 7. marta 2025. godine stavio van snage sve akte donesene na osnovu Zakona o VSTSRS. Analizirajući pitanje dopustivosti zahtjeva s aspekta člana 19. tačka g) Pravila Ustavnog suda, podnosilac zahtjeva navodi da je ministar pravde Republike Srpske uputio osporeni pravilnik na objavu iako je Ustavni sud privremeno stavio van snage Zakon o VSTSRS. Stoga smatra da "teorijski pravno" Pravilnik nije i ne može biti na snazi, ali da je "formalno pravno" ipak na snazi jer je činom objavljivanja u Službenom glasniku Republike Srpske postao obavezujući za one organe i pojedince u Republici Srpskoj koji ga trebaju primjenjivati. Zbog navedenih razloga podnosilac zahtjeva smatra da je radi zaštite načela pravne sigurnosti i vladavine prava potrebno da Ustavni sud obustavi primjenu osporenog pravilnika ili da konstatira da on nije na pravnoj snazi.

21. U odnosu na kršenje načela vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva navodi da osporeni pravilnik krši to načelo na dva načina. Prvo, primjenom Pravilnika čine se daljnji koraci u uspostavljanju paralelne pravne i institucionalne strukture koja već postoji kroz državni VSTVBiH. Drugo, primjenom Pravilnika direktno se krši ustavno načelo prema kojem su odluke Ustavnog suda konačne i obavezujuće. Također navodi da je ministar pravde Republike Srpske donoseći osporeni pravilnik ignorirao Ustav Bosne i Hercegovine, državni Zakon o VSTVBiH te Odluku Ustavnog suda o privremenoj mjeri. Podnosilac zahtjeva navodi da se u Preambuli Pravilnika kao osnov za njegovo donošenje navode član 63. st. 1. i 2. Zakona o republičkoj upravi i član 6. stav 2. Zakona o VSTSRS, uprkos činjenici da je Zakon o VSTSRS privremeno stavljen van snage Odlukom o privremenoj mjeri Ustavnog suda.

22. U vezi s tvrdnjom o kršenju člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva navodi da iz navedene odredbe proizlazi obaveza entiteta da poštuju odluke institucija Bosne i Hercegovine, što podrazumijeva i odluke Parlamentarne skupštine i Ustavnog suda. Navodi da je Zakonom o VSTSRS i Pravilnikom regulirana ista materija koja je regulirana državnim Zakonom o VSTVBiH, te da stoga u konkretnom slučaju postoji kolizija državnog zakona i entitetskog podzakonskog akta. Ističe da je po sistemu hijerarhije pravnih normi jasno da je državni Zakon o VSTVBiH iznad bilo kojeg entitetskog propisa. Dakle, kako to podnosilac zahtjeva obrazlaže, kao što je Ustavni sud utvrdio da primjena Zakona o VSTSRS stvara paralelne pravne i institucionalne strukture, isto tako se može reći da primjena Pravilnika stvara paralelni sistem pravosuđa u Republici Srpskoj. Iz navedenih razloga smatra da je osporeni pravilnik u suprotnosti sa članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

23. U odnosu na kršenje člana VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva navodi da je nesporna činjenica da su odluke Ustavnog suda konačne i obavezujuće, kao i da je svaka fizička i pravna osoba dužna da ih poštuje. Svi organi vlasti su dužni, u okviru svojih nadležnosti utvrđenih Ustavom i zakonom, provoditi odluke Ustavnog suda. Međutim, donošenjem i stupanjem na snagu osporenog pravilnika došlo je do očiglednog nepoštovanja Odluke Ustavnog suda o privremenoj mjeri, kojom je Zakon o VSTSRS privremeno stavljen van snage.

24. Ministarstvo je navelo da je donošenje osporenog pravilnika predstavljalo opravdano i na zakonu zasnovano vršenje ustavom priznatih entitetskih nadležnosti. Ističe da je prema Ustavu Bosne i Hercegovine Republika Srpska, kao jedan od dva ravnopravna entiteta u Bosni i Hercegovini, zadržala sve nadležnosti koje nisu izričito prenesene na institucije Bosne i Hercegovine. Ministarstvo dalje navodi da je osporeni pravilnik donesen 7. marta 2025. godine na osnovu člana 6. Zakona o VSTSRS, koji je u tom trenutku bio na snazi i proizvodio pravno dejstvo u pravnom sistemu Republike Srpske. Ističe da je privremena mjera Ustavnog suda, kojom je taj zakon stavljen van snage, donesena istog dana kao i osporeni pravilnik, ali nakon što je Pravilnik već bio upućen u službenu proceduru. Stoga Ministarstvo nije bilo u mogućnosti da zna za odluku Ustavnog suda o privremenoj mjeri, niti je bilo obavezno da postupa po njoj sve dok ona ne bude formalno objavljena u službenim glasilima. Iz navedenog razloga Ministarstvo smatra da na teritoriji Republike Srpske nije postojala formalno obavezujuća odluka koja bi obustavila primjenu Zakona o VSTSRS, zbog čega je Ministarstvo bilo u pravnoj obavezi da postupa u skladu s važećim propisima kako bi osiguralo kontinuitet rada i nesmetano funkcioniranje pravosudnih institucija Republike Srpske. Navodi da osnovno načelo pravne sigurnosti zahtijeva da organi javne vlasti postupaju isključivo po propisima koji su u tom trenutku na pravnoj snazi, te ističe da je osporeni pravilnik donesen upravo na osnovu zakona koji je u tom trenutku bio na snazi, te da nije bilo dužno da postupa po odluci koja u tom trenutku nije formalno stupila na snagu. Osim toga, Ministarstvo navodi da je njegovo postupanje bilo u skladu s načelom dobre uprave, koje zahtijeva aktivan i odgovoran stav organa vlasti prema vršenju javnih ovlaštenja i zakonskih obaveza. Stoga, Ministarstvo smatra da je donošenje osporenog pravilnika bilo u potpunom skladu s pravnim okvirom koji je tada bio na snazi.

IV. Relevantni propisi

25. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Član I stav 2.

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član III stav 3. tačka b) i stav 5. tačka a)

Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta

3. Pravni poredak i nadležnosti institucija

b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.

5. Dodatne nadležnosti

a) Bosna i Hercegovina će preuzeti nadležnost u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta; stvarima koje su predviđene u Aneksima 5 - 8 Opšteg okvirnog sporazuma; ili koje su potrebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, u skladu sa podjelom nadležnosti među institucijama Bosne i Hercegovine. Dodatne institucije mogu biti uspostavljene prema potrebi za vršenje ovih nadležnosti.

Član VI stav 5.

Ustavni sud

5. Odluke

Odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

26. Sporazum o prenošenju određenih odgovornosti entiteta kroz osnivanje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" broj 16/04)

Za potrebe ove odluke koristi se tekst propisa koji je u službenom glasilu objavljen samo na hrvatskom jeziku, ali lektoriran na službene jezike u Bosni i Hercegovini, a koji u relevantnom dijelu glasi:

PREAMBULA

Ovim se sporazumom entitetske vlade pozivaju na Ustav Bosne i Hercegovine radi prenošenja određenih odgovornosti za pitanja pravosuđa na državu Bosnu i Hercegovinu. Cilj ovog prenošenja je da se unaprijede mjere reforme pravosuđa, za koje se smatra da su od bitne važnosti za unapređenje vladavine zakona i ljudskih prava, da se modernizira pravosuđe u skladu s evropskim i međunarodnim standardima i potpomogne nepristrasno i djelotvorno obavljanje pravosudne funkcije u cijeloj Bosni i Hercegovini, Federaciji Bosne i Hercegovine i Republici Srpskoj.

[…]

SPORAZUM

Bosna i Hercegovina

4. Bosna i Hercegovina preuzima odgovornosti koje su entiteti na nju prenijeli, kao što je određeno ovim sporazumom.

5. U saradnji s Nezavisnom pravosudnom komisijom, Vijeće ministara Bosne i Hercegovine pripremit će Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine. Zakon će biti u skladu s uvjetima ovog sporazuma i relevantnim evropskim i međunarodnim standardima.

6. Vijeće ministara Bosne i Hercegovine predat će nacrt zakona Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine.

[…]

27. Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 25/04, 93/05, 48/07, 15/08, 63/23, 9/24 i 50/24)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji u relevantnom dijelu glasi:

Član 1. st. od (1) do (3)
Osnivanje

(1) Ovim zakonom osniva se Visoko sudsko i tužilačko vijeće i regulira: njegov rad, organizacija, nadležnosti, ovlaštenja i uslovi i mandat za vršenje sudijske i tužilačke funkcije, imenovanje sudija i tužilaca, disciplinska odgovornost sudija i tužilaca, privremeno udaljenje sudija i tužilaca od vršenja funkcije, nespojivost funkcije sudija i tužilaca s drugim funkcijama, prestanak mandata sudija i tužilaca i druga pitanja u vezi s radom Visokog sudskog i tužilačkog vijeća (u daljem tekstu: Vijeće ).

(2) Vijeće je samostalan organ Bosne i Hercegovine i ima svojstvo pravne osobe.

(3) Na Vijeće se ne primjenjuju odredbe Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 5/03 i 42/03 ) i Zakona o upravi Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", broj 32/02).

POGLAVLJE III - NADLEŽNOST I OVLAŠTENJA

Član 17. tač. od (1) do (7)
Nadležnost

Vijeće ima sljedeće nadležnosti:

(1) imenuje sudije, uključujući predsjednike sudova, sudije porotnike i dodatne sudije u sve sudove na državnom, entitetskom, kantonalnom, okružnom, osnovnom i općinskom nivou u Bosni i Hercegovini, uključujući Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine, sa izuzetkom ustavnih sudova entitetâ Bosne i Hercegovine;

(2) imenuje glavne tužioce, zamjenike glavnog tužioca i tužioce u sva tužilaštva na državnom, entitetskom, kantonalnom i okružnom nivou u Bosni i Hercegovini, uključujući i Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine;

(3) daje prijedloge nadležnim organima u vezi s njihovim predlaganjem i izborom sudija Ustavnog suda Republike Srpske i imenovanjem sudija u Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine. Prilikom izvršavanja svojih nadležnosti iz ovog stava Vijeće, prije davanja prijedloga, traži pismeno mišljenje odgovarajućeg ustavnog suda;

(4) prima pritužbe protiv sudija i tužilaca, vodi disciplinske postupke, utvrđuje disciplinsku odgovornost i izriče disciplinske mjere sudijama, sudijama porotnicima, dodatnim sudijama i tužiocima;

(5) odlučuje o žalbama u disciplinskim postupcima;

(6) odlučuje o privremenom udaljenju od vršenja funkcije sudija, sudija porotnika, dodatnih sudija i tužilaca;

(7) nadzire stručno usavršavanje sudija i tužilaca i savjetuje entitetske centre za edukaciju sudija i tužilaca i Pravosudnu komisiju Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine u vezi sa usvajanjem programa stručnog usavršavanja sudija i tužilaca;

Član 18.
Sudovi i tužilaštva

Vijeće ima nadležnosti navedene u članu 17. ovog zakona u odnosu na pravosuđe u Bosni i Hercegovini što obuhvata sljedeće sudove i tužilaštva:

(a) Sud Bosne i Hercegovine;

(b) Tužilaštvo Bosne i Hercegovine;

(c) Ustavni sud Republike Srpske i Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, isključivo u skladu s odredbama člana 17.(3) ovog zakona;

(d) Vrhovni sud Republike Srpske i Vrhovni sud Federacije Bosne i Hercegovine;

(e) Okružne i osnovne sudove u Republici Srpskoj;

(f) Kantonalne i općinske sudove u Federaciji Bosne i Hercegovine;

(g) Republičko tužilaštvo Republike Srpske i Federalno tužilaštvo Federacije Bosne i Hercegovine;

(h) Okružna tužilaštva u Republici Srpskoj i kantonalna tužilaštva u Federaciji Bosne i Hercegovine;

(i) Apelacioni sud Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, Osnovni sud Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i Tužilaštvo Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.

Član 92.
Prestanak važenja dosadašnjih zakona

Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje važiti Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine, sa izmjenama i dopunama, Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske, sa izmjenama i dopunama i Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Federacije Bosne i Hercegovine, sa izmjenama i dopunama.

Član 93.
Usklađivanje zakona

Zakoni ili zakonske odredbe sadržane u zakonima koji su na snazi u Republici Srpskoj, Federaciji Bosne i Hercegovine i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine moraju se uskladiti s ovim zakonom, a one odredbe koje nisu u skladu s ovim zakonom prestaju da važe.

28. Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25 od 5. marta 2025. godine) u relevantnom dijelu glasi:

Osnivanje

Član 1.

(1) Ovim zakonom osniva se Visoki sudski i tužilački savjet Republike Srpske i uređuje njegov rad, organizacija, nadležnosti, ovlaštenja, uvjeti i mandat za vršenje sudijske i tužilačke funkcije, imenovanje i premještaj sudija i javnih tužilaca, privremeno upućivanje sudija i javnih tužilaca, ocjenjivanje sudija i javnih tužilaca, disciplinska odgovornost sudija i javnih tužilaca, privremeno udaljenje sudija i javnih tužilaca od vršenja dužnosti, nespojivost dužnosti sudija i javnih tužilaca sa drugim funkcijama, prestanak mandata sudija i javnih tužilaca i druga pitanja u vezi sa radom Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Republike Srpske.

(2) Ukoliko nije drugačije navedeno, odredbe u ovom zakonu koje se odnose na sudije i javne tužioce tumačit će se tako da uključuju i predsjednike sudova, glavne javne tužioce i zamjenike glavnih javnih tužilaca.

Finansiranje Savjeta

Član 2.

Visoki sudski i tužilački savjet Republike Srpske (u daljem tekstu: Savjet) se finansira iz budžeta Republike Srpske i donatorskih sredstava.

Neovisni i samostalni organ

Član 3.

(1) Savjet je samostalan i neovisan organ u Republici Srpskoj, koji se sastoji od Sudskog i Tužilačkog odjeljenja, i ima svojstvo pravnog lica.

(2) Savjet ima zadatak da osigura neovisno, nepristrasno, efikasno i profesionalno pravosuđe, kako je propisano u članu 49. ovog zakona.

(3) Sjedište Savjeta je u Banjoj Luci.

(4) Odgovarajuće prostorije, opremu i godišnji budžet za rad Savjeta obezbijedit će Vlada Republike Srpske.

GLAVA VIII.

NADLEŽNOSTI SAVJETA

Nadležnost

Član 49. tač. 1–8.

Savjet ima sljedeće nadležnosti:

1) imenuje sudije, uključujući predsjednike sudova i sudije porotnike u sve sudove na teritoriji Republike Srpske sa izuzetkom Ustavnog suda Republike Srpske,

2) imenuje glavne tužioce, zamjenike glavnog tužioca i tužioce u sva tužilaštva na teritoriji Republike Srpske,

3) odlučuje o prigovorima u postupku ocjenjivanja sudija i tužilaca,

4) daje prijedloge predsjedniku Republike u vezi sa njihovim predlaganjem i izborom sudija Ustavnog suda,

5) odlučuje o prestanku mandata sudija, tužilaca, predsjednika sudova, glavnih tužilaca i zamjenika glavnih tužilaca,

6) prima pritužbe protiv sudija i tužilaca, vodi disciplinske postupke, utvrđuje disciplinsku odgovornost i izriče disciplinske mjere sudijama, sudijama porotnicima, i tužiocima i odlučuje o žalbama u disciplinskim postupcima,

7) odlučuje o privremenom udaljenju od vršenja dužnosti sudija, sudija porotnika, i tužilaca,

8) nadzire stručno usavršavanje sudija i tužilaca i Savjetuje Centar za edukaciju sudija i javnih tužilaca Republike Srpske,

Primjena nadležnosti

Član 50.

(1) Savjet ima zakonom utvrđene nadležnosti u odnosu na sudove i tužilaštva u Republici Srpskoj izuzev Ustavnog suda Republike Srpske (u daljem tekstu: Ustavni sud).

(2) U odnosu Ustavni sud Republike Srpske Savjet ima nadležnosti isključivo u skladu sa odredbama člana 49. tačka 4) ovog zakona.

GLAVA XXV.

PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Reguliranje statusa nosilaca pravosudnih funkcija

Član 198.

(1) Sudije, sudije-porotnici, tužioci, predsjednici sudova, glavni tužioci i zamjenici glavnih tužilaca u sudovima i javnim tužilaštvima Republike Srpske, a koji su imenovani odlukom Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine prije stupanja na snagu ovog zakona ostaju i dalje na dužnostima u sudovima i javnim tužilaštvima Republike Srpske na kojima se nalaze u trenutku stupanja na snagu ovog zakona.

(2) Dodatne sudije koje su imenovani odlukom Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine prije stupanja na snagu ovog zakona prelaze u status redovnog sudije stupanjem na snagu ovog zakona.

Početak rada Savjeta

Član 200.

Savjet je dužan da počne sa radom u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu Pravilnika iz člana 6. stav 2. ovog zakona.

Stupanje na snagu

Član 201.

Ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objave u "Službenom glasniku Republike Srpske".

29. Pravilnik o postupku kandidovanja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/25 od 21. marta 2025. godine) u relevantnom dijelu glasi:

Predmet

Član 1.

Ovim pravilnikom se propisuje postupak kandidovanja i izbora prvih članova Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Republike Srpske (u daljem tekstu: prvi Savjet) sve do uspostavljanja pune funkcionalnosti Savjeta i izbora redovnih članova u skladu sa Zakonom o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Republike Srpske (u daljem tekstu: Zakon).

Članovi prvog Savjeta

Član 2.

(1) Do uspostavljanja pune funkcionalnosti Savjeta i izbora redovnih članova Savjeta, prvi Savjet broji 13 članova.

(2) Četiri člana prvog Savjeta imenuje predsjednik Vrhovnog suda Republike Srpske iz reda sudija Vrhovnog suda Republike Srpske.

(3) Četiri člana prvog Savjeta imenuje glavni republički javni tužilac Republičkog javnog tužilaštva iz reda republičkih javnih tužilaca Republičkog javnog tužilaštva.

(4) Tri člana prvog Savjeta imenuje predsjednik Narodne skupštine Republike Srpske, koji su istaknuti pravnici, lica visokih moralnih kvaliteta i profesionalne nepristrasnosti, poznata po efikasnosti i stručnosti, te treba da imaju stručne kvalifikacije i iskustvo relevantno za rad Savjeta.

(5) Jednog člana prvog Savjeta imenuje predsjednik Advokatske komore Republike Srpske iz reda advokata članova Advokatske komore Republike Srpske.

(6) Član prvog Savjeta je ministar pravde u Vladi Republike Srpske kao član po položaju.

(7) Za člana prvog Savjeta iz stava 4. ovog pravilnika ne može biti izabrano lice koje obavlja pravosudnu funkciju, članovi Vlade i lice koje je izvršni organ vlasti u jedinicama lokalne samouprave, niti lice koje obavlja javno izabranu funkciju u zakonodavnom organu na bilo kojem nivou, niti advokatsku djelatnost.

(8) Pozive za imenovanje članova prvog Savjeta u skladu sa odredbama ovog člana upućuje ministar pravde.

(9) U slučaju nepostupanja po pozivu iz stava 8. ovog člana u roku od tri dana od dana dostavljanja tog poziva, neimenovani broj članova prvog Savjeta imenovat će odlukom Narodna skupština Republike Srpske na prijedlog Vlade Republike Srpske.

(10) Članovi prvog Savjeta koji budu imenovani u skladu sa stavom 9. ovog člana moraju biti istaknuti pravnici, lica visokih moralnih kvaliteta i profesionalne nepristrasnosti, poznata po efikasnosti i stručnosti, te treba da imaju stručne kvalifikacije i iskustvo relevantno za rad Savjeta.

Mandat i zadaci članova prvog Savjeta

Član 3.

(1) Članovi prvog Savjeta imaju ograničeni mandat, u trajanju od najduže 90 dana od dana stupanja na snagu ovog pravilnika.

(2) Zadatak članova prvog Savjeta je da usvoje neophodne pravilnike potrebne za rad Savjeta, da obezbijede provođenje postupka izbora redovnih članova Savjeta u skladu sa Zakonom, te da obezbijede početak funkcioniranja Savjeta u punom kapacitetu.

(3) Nakon izbora redovnih članova Savjeta ili po isteku mandata od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog pravilnika, mandat članova prvog Savjeta prestaje.

Sjednice prvog Savjeta

Član 4.

(1) Sjednice prvog Savjeta saziva i njima predsjedava ministar pravde Republike Srpske.

(2) Kvorum za rad i odlučivanje čini devet članova prvog Savjeta.

(3) Odluke se donose većinom glasova prisutnih članova prvog Savjeta.

(4) U pitanjima u kojima su glasovi podijeljeni, glas ministra pravde je odlučujući.

Prva sjednica

Član 5.

(1) Ministar pravde saziva prvu sjednicu Savjeta u roku od 15 dana od dana stupanja na snagu ovog pravilnika.

(2) Na prvoj sjednici će se odrediti rok potreban za donošenje Poslovnika o radu Savjeta i Pravilnika o postupku kandidovanja i izboru članova Savjeta.

(3) Nakon donošenja akata iz stava 2. ovog člana, prvi Savjet pokreće i osigurava provođenje postupka izbora redovnih članova Savjeta u skladu sa Zakonom.

Stupanje na snagu

Član 6.

Ovaj pravilnik stupa na snagu narednog dana od dana objave u "Službenom glasniku Republike Srpske".

V. Dopustivost

30. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. tač. a) i g) Pravila Ustavnog suda.

31. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

[...]

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

32. Član 19. stav (1) tač. a) i g) Pravila Ustavnog suda glasi:

Zahtjev nije dopustiv ako postoji neki od sljedećih slučajeva:

a) Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje;

[...]

g)  osporeni opći akt nije na snazi.

33. Zahtjeve za ocjenu ustavnosti podnijeli su predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine, jedanaest poslanika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine i član Predsjedništva Bosne i Hercegovine, što znači da su zahtjeve podnijeli ovlašteni subjekti u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Također, Ustavni sud zapaža da podnosioci zahtjeva traže ocjenu ustavnosti Zakona o VSTSRS, iz čega slijedi da je nesporno da su u tom dijelu zahtjevi za ocjenu ustavnosti dopustivi. Međutim, podnosilac Zvizdić je tražio i ocjenu ustavnosti Pravilnika. Imajući u vidu da je Ustavni sud Odlukom o privremenoj mjeri broj U-8/25 od 7. marta 2025. godine privremeno stavio van snage ab initio Zakon o VSTSRS, ali i sve akte koji su doneseni na osnovu tog zakona (vidi tačku 5. ove odluke), kao sporna postavljaju se pitanja da li je osporeni pravilnik i dalje na pravnoj snazi, te da li je Ustavni sud nadležan da ispituje ustavnost Pravilnika kao akta niže pravne snage od zakona.

34. U vezi s tim, Ustavni sud zapaža da je osporeni pravilnik objavljen 7. marta 2025. godine, dakle istog dana kada je Ustavni sud donio i objavio Odluku o privremenoj mjeri broj U-8/25 od 7. marta 2025. godine. Međutim, osporeni pravilnik je objavljen u Službenom glasniku Republike Srpske od 21. marta 2025. godine, te je stupio na snagu narednog dana – 22. marta 2025. godine, kako je propisano članom 6. Pravilnika (vidi tačku 28. ove odluke). Iz tog razloga Ustavni sud je donio Rješenje broj U-8/25 kojim je utvrđeno da ministar pravde Republike Srpske Miloš Bukejlović nije postupio po Odluci Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o privremenoj mjeri broj U-8/25 od 7. marta 2025. godine (vidi tačku 6. ove odluke). Međutim, osporeni pravilnik je objavljen nakon donošenja privremene mjere Ustavnog suda i tada je stupio na pravnu snagu. Stoga zahtjev podnosioca Zvizdića za ocjenu ustavnosti Pravilnika nije nedopustiv s aspekta člana 19. tačka g) Pravila Ustavnog suda.

35. Analizirajući pitanje da li je Ustavni sud nadležan da ispituje ustavnost Pravilnika kao akta niže pravne snage od zakona, Ustavni sud podsjeća da član VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine eksplicitno ne propisuje nadležnost Ustavnog suda da ocjenjuje ustavnost pravnih akata niže snage od zakona. Međutim, Ustavni sud ističe da je u svojoj praksi u predmetima koji su pokrenuti shodno članu VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine ad hoc odlučivao hoće li prihvatiti nadležnost da u takvim slučajevima odlučuje o podzakonskim aktima (vidi Odluku o dopustivosti broj U-13/21 od 24. marta 2022. godine, tač. 28–40, objavljenu u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 22/22). U tom predmetu Ustavni sud je naglasio da bi, slijedeći praksu iz nadležnosti člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, mogao uspostaviti nadležnost jedino ukoliko bi se radilo o očiglednom kršenju nekog prava u vezi s pitanjem koje proizlazi iz Ustava Bosne i Hercegovine i međunarodnih sporazuma kojima se garantira zaštita ljudskih prava ili ukoliko bi se osporenim aktom reguliralo pitanje koje nema osnova u zakonu ili ukoliko bi osporeni akt donio nenadležan organ ili ukoliko u zakonu nema osnova za donošenje takvog akta ili u slučaju da je osporeni akt izašao van okvira zakona (idem, tačka 40).

36. Imajući u vidu navedeno, kao i da je osporeni pravilnik donesen na osnovu člana 6. stav 2. osporenog Zakona o VSTSRS i da predstavlja provedbeni akt tog zakona, kao i da se donošenjem osporenog pravilnika pokreću pitanja kršenja čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud smatra da je to dovoljno za zaključak da postoji nadležnost Ustavnog suda u smislu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine da odlučuje o ustavnosti osporenog pravilnika.

37. Stoga, imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) tač. a) i g) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da su zahtjevi dopustivi zato što su ih podnijeli ovlašteni subjekti i da postoji nadležnost Ustavnog suda za odlučivanje. Osim toga, Ustavni sud smatra da ne postoje drugi razlozi nedopustivosti iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda. Stoga, Ustavni sud smatra da su ispunjeni uvjeti za razmatranje merituma zahtjeva.

VI. Meritum

38. Podnosioci zahtjeva navode da Zakon o VSTSRS i Pravilnik nisu u skladu sa čl. I/2, III/3.b), III/5.a) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, podnosioci zahtjeva, u suštini, tvrde da se osporenim Zakonom o VSTSRS i Pravilnikom reguliraju sva pitanja koja su već uređena državnim Zakonom o VSTVBiH, te da Republika Srpska nema zakonodavnu nadležnost da donosi propise o uređenju i funkcioniranju entitetskog pravosuđa van odredbi državnog zakona.

39. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine tumačio na način da sadrži načelo vladavine prava. Ustavni sud naglašava da načelo vladavine prava podrazumijeva da svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci nosilaca vlasti moraju biti u skladu s ustavom. Osim toga, ovo načelo zahtijeva da svi entitetski i kantonalni ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim načelima. To dalje znači da pravni sistem počiva na hijerarhiji pravnih akata, počevši od ustava kao najvišeg pravnog akta pa do podzakonskih akata (vidi, između ostalih, Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-21/16 od 1. juna 2017. godine, tačka 19, i U-6/06 od 29. marta 2008. godine, tačka 22).

40. Također, Ustavni sud podsjeća i da je u svojoj praksi već zauzeo jasan stav o ustavnoj obavezi poštovanja državnih zakona. Tako je u Odluci broj U-14/04 Ustavni sud istakao da "donošenje entitetskih zakona oprečno proceduri koja je propisana državnim zakonima pokreće pitanje ustavnosti takvih zakona u smislu odredbi člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, te da se obaveze koje nameću državni zakoni moraju poštovati" (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-14/04 od 29. oktobra 2010. godine, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 23/05). U tom pogledu Ustavni sud ukazuje i na svoju dobro utvrđenu praksu prema kojoj do povrede člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, uključujući i povredu načela vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, može doći ako zakoni entiteta nisu usklađeni s državnim zakonom koji, u relevantnoj oblasti, sadrži takav zahtjev (vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-2/11 od 27. maja 2011. godine, U-4/12 od 26. maja 2012. godine, U-26/13 od 26. marta 2015. godine, U-11/15 od 6. aprila 2016. godine, U-17/22 od 1. i 2. decembra 2022. godine, U-22/18 od 5. jula 2019. godine, U-10/21 od 2. decembra 2021. godine, U-9/22 od 26. maja 2022. godine, U-3/21 od 28. septembra 2023. godine, U-2/24 od 30. maja 2024. godine i U-12/24 od 19. septembra 2024. godine, sve dostupne na www.ustavnisud.ba).

41. Imajući u vidu suštinu navoda iz zahtjeva, Ustavni sud najprije podsjeća da se pitanjem ustavnosti procedure uspostavljanja dodatnih nadležnosti Bosne i Hercegovine u oblasti pravosuđa i ustavnosti donošenja Zakona o VSTVBiH bavio u Odluci broj U-11/08 od 30. januara 2009. godine, te je zaključio da je taj zakon donesen u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine. Ustavni sud je u toj odluci konstatirao da je "[...] pobijani zakon donesen nakon što su entiteti zaključili Sporazum u skladu sa članom III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, kojim su dali saglasnost da se uspostavi institucija države Bosne i Hercegovine pod nazivom Visoko sudsko i tužilačko vijeće od dana stupanja na snagu novog Zakona o VSTV-u. Vijeće ministara se obavezalo da će Parlamentarnoj skupštini predati Nacrt zakona. Nesporno je, dakle, da je Bosna i Hercegovina, u smislu člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine, preuzela nadležnost od entitetā u ovoj oblasti pravosuđa nakon što su o tome entiteti postigli saglasnost, čime je stvoren ustavni osnov za donošenje pobijanog zakona, kao i njegovih izmjena i dopuna. [...] Ustavni sud, i u ovom kontekstu, naglašava da je formalni prenos nadležnosti s entitetskog na državni nivo izvršen Sporazumom, čime je nadležnost za formiranje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća prenesena na državni nivo. Parlamentarna skupština je donijela pobijani zakon u oblasti koja je prenesena na državni nivo, postupajući na taj način u okviru svojih ovlaštenja iz člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine [...]" (vidi U-11/08, tačka 23).

42. U tom kontekstu, Ustavni sud također podsjeća na stav da se eventualni problemi u provođenju propisa koji je donijela Bosna i Hercegovina ne mogu rješavati tako što će Republika Srpska donijeti zakon koji će de facto derogirati propis Bosne i Hercegovine (vidi U-2/21 od 28. septembra 2023. godine, tačka 39). Također, Ustavni sud podsjeća da je pitanje mogućnosti i načina "vraćanja" entitetima nadležnosti, koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, razmatrao u Odluci broj U-2/22. U tom predmetu Ustavni sud je podsjetio da odredbama Ustava Bosne i Hercegovine nije regulirana mogućnost vraćanja preuzetih dodatnih nadležnosti na osnovu povlačenja saglasnosti jednog od entitetā ili na osnovu ponovne saglasnosti entitetā o vraćanju prenesenih nadležnosti. Međutim, Ustavni sud je zauzeo stav da takav reverzibilan prenos nadležnosti ne bi bio protivan Ustavu Bosne i Hercegovine, uz napomenu da se tako nešto ne bi moglo uraditi unilateralno. Za prenos nadležnosti neophodno je ostvariti poštovanje odredbi Ustava Bosne i Hercegovine. To prvenstveno podrazumijeva da je, radi ostvarivanja načela vladavine prava u smislu čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, potrebno poštovati trenutni ustavnopravni poredak i podjelu nadležnosti, te da je neophodno poštovanje odluka institucija Bosne i Hercegovine. Ustavni sud ponavlja da činjenica da te obaveze nisu poštovane može dovesti do kršenja odredbi Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-2/11 od 27. maja 2011. godine, tačka 52, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 99/11). U tom smislu, Ustavni sud je naglasio da su za takav proces isključivo nadležne institucije Bosne i Hercegovine, odnosno u konkretnom slučaju Parlamentarna skupština koja je smislu člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine isključivo nadležna za reguliranje tih oblasti. Parlamentarna skupština je donijela navedene zakone i stoga ih samo ona može staviti van snage. U takvim okolnostima povlačenje ranije date saglasnosti za prenos nadležnosti s entitetā na državu ne može za pravnu posljedicu imati prestanak već uspostavljenih nadležnosti Bosne i Hercegovine. Pri tome je Ustavni sud posebno istakao da takvu pravnu posljedicu ne bi moglo imati ni zaključivanje novih sporazuma između entitetā kojim bi eventualno bila regulirana pitanja vraćanja preuzetih nadležnosti sve dok u Parlamentarnoj skupštini ne bi bila donesena odgovarajuća odluka o prenosu (vraćanju) dodatnih nadležnosti na entitete. Prema tome, u situaciji kada je neka nadležnost entiteta na osnovu saglasnosti prenesena na državni nivo ona postaje dio isključive nadležnosti države, pa shodno načelu vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine samo na osnovu odluka donesenih u institucijama Bosne i Hercegovine (Parlamentarna skupština) može doći do vraćanja tih ranije prenesenih nadležnosti (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-2/22 od 26. maja 2022. godine, tač. 87–89).

43. Vraćajući se na konkretne zahtjeve, Ustavni sud primjećuje da se osporenim Zakonom o VSTSRS propisuje rad VSTSRS, zatim njegova organizacija, nadležnosti i ovlaštenja. Također, propisuju se uvjeti i mandat za vršenje sudijske i tužilačke funkcije. Osim toga, propisuju se uvjeti za imenovanje i premještaj, privremeno upućivanje, ocjenjivanje, disciplinsku odgovornost, privremeno udaljenje od vršenja dužnosti, nespojivost dužnosti s drugim funkcijama i prestanak mandata sudija i javnih tužilaca, kao i druga pitanja u vezi s radom VSTSRS (član 1). Također, na osnovu člana 6. stav 2. Zakona o VSTSRS (vidi tačku 27. ove odluke) donesen je osporeni pravilnik i njime je reguliran postupak kandidiranja i izbora prvih članova VSTSRS. Međutim, kako je već prikazano, državnim Zakonom o VSTVBiH je u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine osnovan VSTVBiH i reguliran njegov rad, organizacija, nadležnosti, ovlaštenja i uvjeti i mandat za vršenje sudijske i tužilačke funkcije, imenovanje sudija i tužilaca, disciplinska odgovornost sudija i tužilaca, privremeno udaljenje sudija i tužilaca od vršenja dužnosti, nespojivost dužnosti sudija i tužilaca s drugim funkcijama, prestanak mandata sudija i tužilaca i druga pitanja u vezi s radom VSTVBiH (član 1). Dakle, osporenim Zakonom o VSTSRS i Pravilnikom regulira se ista materija koja je već regulirana državnim Zakonom o VSTVBiH.

44. U vezi s tim, Ustavni sud ponovno ukazuje da su entiteti zaključili Sporazum o VSTVBiH. Na taj način, uz saglasnost entitetā, u oblasti pravosuđa je došlo do uspostavljanja nadležnosti Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine. To je istovremeno značilo i nadležnost Parlamentarne skupštine da, shodno članu IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, donese Zakon o VSTVBiH kojim je osnovan VSTVBiH kao nezavisni i samostalni organ koji ima zadatak da osigura nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe (čl. 3. i 17. Zakona o VSTVBiH). Stupanjem na snagu Zakona o VSTVBiH prestao je važiti Zakon o VSTSRS koji je do tada važio na teritoriji Republike Srpske (član 92). Na osnovu tog zakona sve odredbe ostalih entitetskih zakona su se morale usaglasiti sa Zakonom o VSTVBiH (član 93). Dakle, Zakonom o VSTVBiH uspostavljena je nadležnost države Bosne i Hercegovine u oblasti pravosuđa i taj zakon nesporno predstavlja odluku institucija Bosne i Hercegovine u smislu člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine. Međutim, osporenim Zakonom o VSTSRS i Pravilnikom se pravosuđe na teritoriji entiteta Republika Srpska izuzima iz nadležnosti VSTVBiH i stavlja u nadležnost novouspostavljenog VSTSRS. Na taj način se de facto i de iure nastoji uzurpirati nadležnost Bosne i Hercegovine u oblasti pravosuđa na teritoriji entiteta Republika Srpska i nadležnost u toj oblasti "vratiti" entitetu Republika Srpska.

45. Dakle, kako je prethodno detaljno objašnjeno, postupak "vraćanja" entitetima nadležnosti, koje su prethodno uspostavljene kao nadležnost Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, u isključivoj je nadležnosti Parlamentarne skupštine. Unilateralnim akcijama jednog od entiteta (povlačenjem prethodno date saglasnosti, donošenjem zakona koji reguliraju istu materiju i sl.) nije moguće (ponovo) uspostaviti nadležnost entiteta za onu oblast u kojoj je prethodno uspostavljena nadležnost države Bosne i Hercegovine na osnovu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Prema tome, imajući u vidu nesporan sadržaj Zakona o VSTVBiH, sadržaj osporenog Zakona o VSTSRS i Pravilnika kojim se preuzimaju nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, kao i nespornu praksu Ustavnog suda, jasno je da u Ustavu Bosne i Hercegovine ne postoje odredbe na osnovu kojih bi se mogla opravdati ustavnost osporenih pravnih akata koje je donijela Narodna skupština.

46. Imajući u vidu navedeno, kao i svoju raniju praksu, Ustavni sud smatra da je Zakon o VSTSRS u suprotnosti sa čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Iz istih razloga, Ustavni sud zaključuje da je i osporeni pravilnik, kao provedbeni akt navedenog zakona, u suprotnosti sa čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

47. Odlučujući o djelovanju odluke Ustavnog suda, u skladu sa članom 61. st. (1) i (2) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da Zakon o VSTSRS i Pravilnik prestaju važiti od dana njihovog objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske" ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25 od 5. marta 2025. godine i broj 25/25 od 21. marta 2025. godine).

Ostali navodi

48. Konačno, Ustavni sud zapaža da su podnosioci zahtjeva osporili ustavnost osporenih pravnih akata i s aspekta člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Međutim, Ustavni sud smatra da, s obzirom na već usvojene zaključke, nema potrebe posebno ispitivati te navode.

VII. Zaključak

49. Ustavni sud zaključuje da Zakon o VSTSRS i Pravilnik, kao provedbeni akt tog zakona, nisu u skladu sa čl. I/2, III/3.b) i VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine zbog toga što je njihovim donošenjem prekršeno ustavno načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine prema kojem su entiteti dužni poštovati zakone Bosne i Hercegovine, te član III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine prema kojem su entiteti dužni poštovati "odluke institucija Bosne i Hercegovine", kao i načelo iz člana VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine prema kojem su odluke Ustavnog suda konačne i obavezujuće.

50. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (1) i (2) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

51. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Seada Palavrić, s. r.